丛　明 　　据有关部门统计，1996年全国收费、基金总额为3600多亿 元（不包括社会保障基金），约占当年财政收入的46％。此外， 还有大量统计不到的乱收费、乱摊派、乱罚款现象。 　　近年来，许多地方、部门越权设立收费、基金项目，以及 巧立名目乱收费等，愈演愈烈，仅在1996年全国统计的收费、 基金项目中，约有80％是越权设立的。 　　收费、基金的迅速膨胀，产生了一系列严重弊端。一是加 重企业负担。国有工业企业各种不合理负担大体占实现利税的 20％左右，与实现利润相当。二是严重侵蚀税基。陷入财政愈 困难，收费、基金愈多的恶性循环。三是收费养人，使征收成 本提高，机构人员不断膨胀，人浮于事，坐吃社会。四是导致 一些地方乱投资。五是滋长腐败。 　　实行“费改税”，首先是要对现行过多过滥的收费、基金 项目进行认真的清理整顿。坚决取消不合理的收费、基金项目。 对需要保留的收费、基金项目，要进行分类处理： 　　1．将具有税收性质的收费、基金列入“费改税”范围。 　　2．保留必要的收费，但要制定办法使其完善和规范。 　　3．对一些不再体现政府的职能，属于市场经营行为的收费， 转为经营性收费，并依法纳税。 　　“费改税”的总体目标，是建立以税收为主体、辅之以少 量规费的政府收入分配体系。实行“费改税”，就是要用若干 年时间，使我国的非税收入占财政收入的比重降至世界许多国 家通行的水平，使国家财政收入占GDP的比重提高到20％左右。 　　“费改税”的必要性和紧迫性 　　“费改税”是一个简称。这里的“费”，一般是指游离于 财政预算收入之外的各种“收费”和“基金”，由各部门、各 地方进行收缴和使用。据有关部门统计，1996年全国收费、基 金总额为3600多亿元（不包括社会保障基金），相当于当年财 政收入的46％（若加上社会保障基金，约占60％）。此外，还 有大量统计不到的“三乱”（乱收费、乱摊派、乱罚款）现象。 据有关部门的典型调查和估算，我国实际收费、基金总额与财 政收入的比例至少为1∶1。 　　收费、基金的产生，是我国新旧体制转轨时期的产物。改 革以来，为了打破计划经济体制下财政统收统支的格局，财政 改革沿着“放权让利”的主线，先后实行中央对地方的财政包 干制和国家对企业的承包制，发挥了各方的积极性。由于在打 破旧体制的同时，新体制没有完全建立起来，财政职能常常“ 错位”，分配关系出现紊乱。在财权不断分散的情况下，财政 支出压力却不断加大，特别是随着政府机构的不断膨胀，财政 用于供养人员的经费入不敷出，用于经济建设的资金捉襟见肘， 财政困难不断加剧。为弥补财政支出缺口，各种名目的收费、 基金大量滋生。应当肯定，收费、基金的形成和发展，对于各 级政府筹集资金，加快经济建设和社会事业发展，发挥了一定 的积极作用。但近年来，许多地方、部门越权设立收费、基金 项目，以及巧立名目乱收费等，愈演愈烈，仅在1996年全国统 计的收费、基金项目中，约有80％是越权设立的。 　　收费、基金的迅速膨胀，已经大大超出原来开征收费、基 金的初衷，产生了一系列严重弊端。一是加重企业负担。据国 家经贸委对全国300户重点企业调查，国有工业企业各种不合理 负担大体占实现利税的20％左右，与实现利润相当。在当前国 有企业普遍存在资产负债率高、资金紧张的情况下，大量的收 费、基金，对企业经营无疑是雪上加霜。二是严重侵蚀税基。 收费、基金只能来源于企业和社会，受收费管理部门的强力约 束，收费、基金的刚性作用比税收大，被强行抽走后，税基相 应缩小，从而直接减少国家财政收入，陷入财政愈困难，收费、 基金愈多的恶性循环。三是收费养人，使征收成本提高，机构 人员不断膨胀。各地方、各部门自行收费，要成立专门的征收 机构，动用大量的人力，造成收费养人的局面。据有关部门调 查，目前收费、基金中约有30％至40％用来养人，有的收费几 乎全部用来养人，不仅使征收成本畸高，而且使机构人员臃肿， 人浮于事，坐吃社会。四是导致一些地方乱投资。许多都是搞 “小而全”、“大而全”的重复建设，使经济结构更加失衡。 五是滋长腐败。大量的收费、基金游离于财政监督之外，成为 各地方、各部门设置“小金库”的一个重要来源，纷纷流入个 人腰包，使分配秩序混乱，腐败丛生。可以说，收费、基金面 广量多，其产生的弊端，已经到了民怨沸腾的地步。因此，在 深化和完善财税体制改革的基础上，按照发展社会主义市场经 济的要求，进一步实行“费改税”，势在必行。 　　“费改税”的目标和意义 　　“费改税”的总体目标，是建立以税收为主体、辅之以少 量规费的政府收入分配体系。从国际经验来看，各国政府收入 中，税收均占主体，但都有少量的收费。如美国、韩国、泰国 1995年联邦财政或中央财政的非税收入占其预算收入的比重， 分别为7％、6％、10％。这些国家的地方财政非税收入的比重 还稍为高一些，但综合起来看，国家非税收入占财政收入的比 重一般在10％左右。我国实行“费改税”，就是要用若干年时 间，使我国的非税收入占财政收入的比重降至世界许多国家通 行的水平，使国家财政收入占GDP的比重提高到20％左右。 　　实行“费改税”，对促进国民经济和社会发展有着非常重 要的意义。 　　一是有利于提高财政收入的比重，增强财政宏观调控能力。 在市场经济条件下，财政和金融是国家调控经济的两大杠杆。 近年来，由于收费、基金的大量存在，国家财政可支配的财力 增长有限，财政困难状况始终没有得到缓解，1997年国家财政 收入占GDP的比重仅为11．6％，不仅大大低于发达国家的水平， 也明显低于大多数发展中国家的水平。去年，为应对亚洲金融 危机对我国造成的负面影响，我们实行了积极的财政政策，增 发1000亿元国债，用于扩大内需、促进经济增长，已经取得明 显效果；今年为支持经济增长，还要继续扩大内需和实施积极 的财政政策。这是在中央财政十分困难的情况下，通过发行巨 额国债来实现的，财政为此付出了巨大代价。今后国家根据需 要、继续实施积极的财政政策的余地非常小了，一个重要原因 就是以费挤税的现象非常严重，削弱了财政宏观调控能力。实 行“费改税”，将大量分散于地方、部门的政府性收入纳入财 政收入的轨道，提高财政收入占GDP的比重和中央财政收入占国 家财政收入的比重，使国家能够集中必要的财力，按照宏观调 控的总体目标和要求，支持经济和社会事业的发展。 　　二是有利于实行依法治税，规范财政分配秩序。目前收费、 基金中有相当一部分具有税收特征。凡不与收取对象发生直接 的管理和服务关系，其收入来源比较广泛，收入项目比较稳定， 收入的取得具有无偿性，并凭借政府权力进行强制性征收的收 费、基金，都应该转化为税收。我国每一个税种的征收，都对 应着一个税法（或税收条例），有坚实的法律依据。国家还有 专门的征税机构，严格按照税法要求履行征收职能，不仅有极 强的法律效应，而且有很高的透明度，其征收成本也大大低于 各地方、各部门自行组织征收的花费。实行“费改税”，能够 将各种不规范的收费、基金纳入依法治税的轨道，进一步理顺 政府与企业、机构和个人的分配关系，并使这种分配关系置于 完全的社会监督之中，实行法制化和规范化管理。 　　三是有利于惩治腐败，建设高效廉洁的政府。在发展社会 主义市场经济的条件下，政府收入应主要来源于税收，而不是 靠收费、基金来维持。大量的收费、基金，不仅严重侵蚀税基， 减少财政收入，而且严重损害党和政府在人民群众中的形象， 在一定程度上成为权钱交易的手段，为滋生腐败提供了方便。 实行“费改税”，就是要取消政府的这种灰色收入，将政府收 入完全纳入财政收入的轨道。“费改税”将明显增加财政可支 配的财力。国家一方面要按照精简、高效的原则改革政府机构， 另一方面财政要拨足政府行政经费，包括对军队、武警、政法 机关和党政机关与其所办经营性企业脱钩给予必要的经费补偿， 同时建立公务员工资合理增长的机制。国家财政还要转换职能， 逐步退出生产性、竞争性领域，实行公共财政，将来财政支出 除了保持必要的基础设施建设投入外，就是要保障政府机构的 高效运转。只有实行“费改税”，才能从体制上铲除这方面滋 生腐败的温床，为建设高效廉洁的政府创造条件。 　　加快“费改税”步伐 　　当前实行“费改税”的时机已经基本成熟。与“费改税” 密切相关的政府机构改革、投融资体制改革等，正抓紧进行。 去年下半年进行了国务院机构的改革，今年要在全国范围进行 地方政府机构的改革，政府机构和人员得到精简，政府职能也 有新的确认。投融资体制改革的方案正抓紧研究制定，其基本 方向是，企业要成为经营性投资的主体，政府除从事维护社会 公益事业的投资和必要的基础设施建设外，不再直接插手和干 预投资行为，过去那种为政府盲目投资而筹集的收费、基金， 就失去了存在的依据。财政职能向公共财政的方向转化，也说 明政府要逐步退出生产性和竞争性领域的投资活动。这些改革， 为“费改税”创造了十分有利的条件。 　　实行“费改税”，首先是要对现行过多过滥的收费、基金 项目进行认真的清理整顿。要结合贯彻中央有关治乱减负的一 系列文件精神，坚决取消不合理的收费、基金项目。对于一些 过渡一段时间将要完成其任务的收费、基金项目，要列出时间 表逐步予以取消。在清理整顿期间暂停批准任何新的收费、基 金项目。应当指出，大力取消不合理的收费、基金项目，可直 接减轻企业、农民和个体经营者的非税负担，相应增大税基， 有利于增加财政收入，这也是“费改税”的一种重要表现形式。 对需要保留的收费、基金项目，要进行分类处理： 　　1．将具有税收性质的收费、基金列入“费改税”范围。对 于一些收入数额较大，来源相对稳定，具有税收性质的收费、 基金，可逐步由税收来取代。例如：可考虑将养路费、车辆购 置附加费、水运客运附加、公路建设基金等改为燃油税；将矿 产资源补偿费、无线电管理费、水资源费等纳入资源税征收范 围；将教育费附加、农村教育事业附加、地方教育附加、地方 教育基金等改为教育税；将城市公用事业附加、城市排水设施 有偿使用费、市政设施配套费等并入城市维护建设税。“费改 税”要对现行分配关系作出重大调整，改革难度较大，所以要 选择群众意见比较多、矛盾比较集中的收费项目进行，以取得 突破；但要统筹规划，精心设计，防止出现大的震荡。国务院 经过慎重研究，决定今年要将道路和车辆收费的改革作为突破 口，率先规范，积累经验，然后再逐步推开。今年还要抓紧制 定农村税费改革的方案，有条件的地区，可先行试点。 　　2．保留必要的收费，但要制定办法使其完善和规范。对经 过清理整顿，需要继续保留（包括暂时保留）且不能纳入税收 范围的收费、基金，包括管理性收费、证照性收费和政府性基 金等，要纳入预算管理。对于一些数额小、零星分散的收费、 基金，作为财政预算外资金，实行财政专户、收支两条线管理。 要加强财政部门对预算外资金的管理，但财政部门不得以任何 借口截留、挪用或按比例提成预算外资金，要进一步研究制定 对财政部门管理预算外资金的监督制约办法。随着“费改税” 工作的深入进行，将来国家只保留少量符合国际惯例的、必要 的规费，实行财政收支两条线管理。 　　3．对一些不再体现政府的职能，属于市场经营行为的收费， 转为经营性收费，并依法纳税。要切实将政府性收费与经营性 收费区分开来，政府机关要与其所属机构或事业单位在人、财、 物方面彻底脱钩。对于具有完全自收自支能力的事业单位，要 促使其向企业或中介机构转化；对于实行财政差额补贴的事业 单位，按照今后发展方向不应由财政补贴的，要逐步减少补贴 以至“断奶”，促使其向企业或中介机构转化，真正通过市场 取得经营性收费，但要依法纳税。价格管理的范围，主要涵盖 具有垄断性质的收费，对于非垄断的经营性收费，按照服务双 方自愿的原则，可逐步放开。 　　（作者系国务院研究室工作人员） 《人民日报》　(1999年02月08日第10版)