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国家发展计划委员会粮食调控办公室
自去年4月底全国粮食流通体制改革工作会议以来，各地区、
各有关部门认真贯彻《国务院关于进一步深化粮食流通体制改
革的决定》和《当前推进粮食流通体制改革的意见》精神，围
绕落实按保护价敞开收购农民余粮、粮食收储企业实行顺价销
售、粮食收购资金封闭运行“三项政策”和加快国有粮食企业
自身改革，做了大量工作，取得了明显成效。几个月的实践充
分证明，党中央、国务院确定的粮食流通体制改革的方针、政
策是完全正确的，只要我们坚决贯彻执行，就会逐步建立起与
社会主义市场经济相适应、符合我国国情的粮食流通体制。
一、粮食流通体制改革的出发点是保护农民利益，促进粮
食生产稳定发展
党的十五届三中全会《决定》指出：“粮食是关系国计民
生的战略物资。建立适应社会主义市场经济要求和我国国情的
粮食流通体制，对于保证粮食安全、经济发展、社会稳定具有
重大而深远的意义。”近年来，国际政治风潮迭起，世界经济
震荡不断，我国仍保持了经济持续快速增长、人民币汇率稳定
和社会安定，这在很大程度上得益于党的农业政策和粮食政策
的成功。十五届三中全会强调，要把调动广大农民的积极性作
为制定农业政策的首要出发点，粮食流通体制改革也必须遵循
这个基本原则。只有充分调动广大农民的生产积极性，才能促
进粮食生产的稳定发展。1983、1984年，我国粮食生产获得较
好收成，由于缺乏有效的保护政策，很多地方出现了“卖粮难
”，市场粮价急剧下跌，成为粮食生产连续5年徘徊的一个重要
因素。1990年粮食丰收后，再次出现“卖粮难”。为解决这个
问题，中央决定建立粮食专项储备制度，这对保护农民利益、
增强国家调控能力和稳定粮食市场具有重大意义。但在1992、
1993年，有些地区放开粮食收购市场，国有粮食企业不再积极
收购农民的余粮，农民种粮积极性又受到很大影响，以致引发
市场粮价的突发性上涨，通货膨胀加剧。1996年粮食大丰收后，
总结以往的经验教训，国家首先扩大专储粮收购，在1997年粮
食又获丰收的情况下出台了按保护价敞开收购农民余粮的政策。
一年多来，这项政策的实施效果十分明显，缓解了每逢粮食丰
收市场粮价就随之下跌的局面，当前每公斤小麦、玉米的收购
价格比保护价政策出台前提高了0．2元左右，有效地保护了农
民利益。
这次粮食流通体制改革的一项重要内容就是进一步完善粮
食收购保护价制度，并把它作为国家保护和支持农业发展的一
项长期的政策，确立了有效地保护和调动农民种粮积极性、促
进粮食生产稳定发展的新机制。当粮食丰收出现市场粮价过度
下跌时，国有粮食收储企业要按保护价敞开收购农民的余粮，
使农民的余粮能及时出售，并在补偿生产成本后获得合理的收
益。同时，还完善了相关配套政策措施，包括实行售粮款户交
户结、优质优价政策，改进粮食收购资金、粮食风险基金管理
办法，实行对收储企业超储库存的费用、利息补贴等，增强了
保护价制度的科学性和可操作性。
目前有人对按保护价敞开收购农民余粮的重要性认识不足，
看到某些地方的私商粮贩以高于保护价的价格到农村去争购粮
食，就认为按保护价敞开收购保护不了农民的利益，甚至是损
害了农民的利益。实际他们没有看到，如果国有粮食收储企业
不实行按保护价敞开收购农民余粮的政策，私商粮贩能收购多
少粮食呢？他们还会以高于保护价的价格收购吗？其后果是显
而易见的，必然会导致农民“卖粮难”，粮价大幅下跌，农民
利益受到损害。因此，在粮食丰收的情况下，寄希望于私商粮
贩积极入市以合理的价格收购农民的粮食，是不切实际的。
二、粮食流通体制改革的政策措施充分体现了社会主义市
场经济的基本要求
发展社会主义市场经济，就是要在国家宏观调控下充分发
挥市场机制对资源配置的基础性作用。这次粮食流通体制改革
充分体现了这一要求。
从企业经营机制上看，这次改革强调：国有粮食收储企业
在人财物等方面与政府粮食行政管理机构彻底脱钩，实行政企
分开，真正成为独立核算、自主经营、自负盈亏的经济实体；
各级政府要按照社会主义市场经济的要求，充分尊重和保护企
业的经营自主权，任何单位和个人都不得干预企业的正常经营
活动；国有粮食收储企业在执行国家粮食购销政策的前提下，
可以在县级行政区域范围内跨乡（镇）组织收购；企业可以按
照顺价销售的原则自主确定销售价格等。这些政策措施，将有
效地改变过去粮食企业吃财政和银行“大锅饭”的状况，有利
于促进粮食收储企业之间的合理竞争，促进企业加强经营管理，
降低经营成本，改善服务质量，提高市场竞争能力，建立起新
的经营机制。
从粮食市场体系看，这次改革提出：要积极培育粮食交易
市场，支持和引导各类符合条件的粮食经营企业进场交易，非
国有粮食收储企业包括集体、私营企业和个体工商户在内的各
类粮食加工企业和用粮单位，只要是从国有粮食收储企业和县
以上粮食交易市场购进粮食，就可以开展粮食经营业务；要加
强省际间粮食购销衔接，鼓励产销区逐步建立长期稳定的购销
关系，积极搞好省际间粮食余缺的调剂；坚持全国粮食市场的
统一性，任何地区、部门都不得以任何借口阻碍粮食的合法运
销和搞地区封锁；坚持粮食集贸市场常年开放，放开搞活粮食
零售市场。这些政策措施，有利于促进统一、开放、竞争、有
序的粮食市场体系的形成，有利于搞活粮食流通，满足城乡居
民多样化的需求。
从国家对粮食流通调控方式看，这次改革提出：在正常情
况下，粮食价格主要由市场供求形成，政府不直接用行政手段
干预市场粮价，而主要是运用储备粮吞吐和粮食进出口等经济
手段调节市场供求和价格；对主要粮食品种实行收购保护价和
作为政府调控目标的销售限价，保护粮食生产者和消费者的利
益；国家运用粮食风险基金，支持收储企业按保护价敞开收购
农民的余粮；要加快建立中央储备粮垂直管理体系，实现储备
与经营分开。这些都是遵循社会主义市场经济规律，利用经济
手段调节粮食流通的具体政策措施。同时，还颁布施行了《粮
食收购条例》、《粮食购销违法行为处罚办法》等法规，进一
步规范粮食市场交易行为，使我国粮食流通向法制化、规范化
方面迈出了重要步伐。
三、粮食流通体制改革的原则和政策措施符合我国的基本
国情和粮情
我国基本国情是人口多、耕地少、底子薄，要以占世界7％
的耕地解决占世界21％的人口的吃饭问题，始终是我国经济和
社会发展的头等大事。虽然当前粮食总量平衡的矛盾明显缓解，
某些品种供略大于求，但这还是暂时性、结构性的。从长远看，
国内粮食供求状况并不宽松。
我国粮食流通体制改革的“四分开、一完善”原则和“三
项政策、一项改革”等政策措施，是党中央、国务院在总结粮
食歉收和丰收两种情况下国家宏观调控实践经验教训的基础上，
针对我国的基本国情和粮情制定的。1996年10月，国务院在大
连召开的全国粮食工作座谈会上，提出了“四分开、一完善”
的改革原则。1997年夏粮丰收后，在市场粮价下跌的情况下，
及时提出了“按保护价敞开收购农民余粮”政策以及对超合理
库存的粮食实行费用、利息补贴，避免了市场粮价进一步下跌，
基本解决了“卖粮难”问题，得到了广大农民的衷心拥护。针
对一些粮食企业竞相降价销售，甚至不惜亏本把粮食卖给私商，
将亏损挂在银行账上的情况，又提出要“顺价销售”，严禁国
有粮食收储企业低价亏本卖粮。为防止收购资金被挤占挪用、
保证收购资金供应，同时实行“收购资金封闭运行”。针对国
有粮食企业人员多、费用高、竞争力低下等问题，又进一步强
调国有粮食企业必须加快自身改革，实行减人增效。由此可见，
“三项政策、一项改革”是不可分割的整体。只有认真贯彻落
实，才能促进粮食流通步入良性循环。
粮食流通体制改革几个月来，已经取得了明显成效。一是
基本做到了按保护价敞开收购农民的余粮，有效地保护了农民
的利益和种粮积极性。二是国有粮食收储企业基本上做到了顺
价销售，扭转了大量亏损的局面。三是粮食收购资金得到保证，
并制止了挤占挪用。四是国有粮食企业下岗分流、减人增效的
改革步伐加快，经营活力有所增强。这充分证明了党中央、国
务院确定的粮食流通体制改革的政策措施是正确的、有效的，
是符合我国现阶段实际情况的。
四、管好粮食收购市场对增强国家调控能力、确保粮食市
场稳定和实现顺价销售至关重要
粮食作为关系国计民生的战略物资，世界上没有哪个国家
是完全放开不管的。当然，由于经济发展水平和粮食生产、流
通情况的差异，各国对粮食生产和流通的保护程度、调控方式
也有所不同。从我国的基本国情和粮情出发，在进一步发挥市
场机制作用的同时，还必须加强和改善对粮食市场的宏观调控，
管好粮食收购市场。十五届三中全会《决定》对管好粮食收购
市场的重要性也作了充分阐述，指出：“管好粮食收购市场，
保证国家掌握粮源，这对于增强国家调控能力、确保市场稳定
至关重要。”
有人认为只允许国有粮食收储企业向农民直接收购粮食，
不利于充分发挥竞争机制的作用，不利于保护农民的利益，在
粮食供大于求的情况下，应当增加收购市场主体，以刺激粮价
的回升，甚至主张放开收购市场。我们认为，市场价格主要由
供求关系决定，而不是由参与经营者的数量决定的。相反，过
多过滥的经营者参与粮食收购，在粮食丰收、供大于求的状况
下，谁都不会承担保护农民利益的责任，反而竞相压价，损害
农民利益；在粮食歉收、供求紧张时，他们又会去抢购粮食，
结果刺激粮价的暴涨，损害消费者的利益。因此，不管丰收还
是歉收，如果放开粮食收购市场，都会引起粮食市场和价格的
剧烈波动，反复出现粮食的“卖难”和“买难”，最终受损害
的是广大农民和消费者，也给国民经济发展和社会稳定带来不
利后果。
管好、管住粮食收购市场，既是实现顺价销售的关键措施，
也是这次粮食流通体制改革取得预期成效的重要基础。只有在
真正做到敞开收购的同时，又切实管好、管住粮食收购市场，
双管齐下，才能使国有粮食收储企业充分掌握粮源，进而主导
市场粮价，实行顺价销售。
五、“三项政策、一项改革”是当前推进粮食流通体制改
革的工作重点
这次粮食流通体制改革的目的就是要极大地保护农民利益，
有效地解决国有粮食企业亏损挂账急剧增加和财政负担过重的
问题，提高国有粮食收储企业的市场竞争能力。“三项政策、
一项改革”正是实现这些目标的具体措施和重要步骤，是当前
推进粮食流通体制改革的工作重点。首先，要健全机制。要求
各地要因地制宜，以现有乡（镇）粮库（站）为单位，或是在
几个乡（镇）、一个县（市）范围内组建国有粮食收储公司，
但无论采取哪一种形式，都必须真正实行政企分开、独立核算、
自主经营、自负盈亏。其次，要完善配套政策。主要是在各级
政府的统一领导下，工商行政管理部门要切实承担起管好粮食
收购市场的责任；国有粮食收储企业有权按照顺价销售的原则，
自主确定粮食顺价销售的具体价格；调整中央财政安排的粮食
风险基金的使用重点，当前要集中用于粮食主产区。第三，要
抓好组织落实。从粮食流通体制改革的实践看，必须建立层层
负责的粮食工作行政首长责任制，当前要着重落实县（市）、
乡（镇）一级行政领导的责任，抓好这个关键环节，就能把各
项改革政策措施落到实处。
粮食流通体制改革是在建立社会主义市场经济过程中对原
有体制的一次深刻改革，要充分认识这次改革的复杂性和艰巨
性。只要我们紧密地团结在以江泽民同志为核心的党中央周围，
坚持以党的十五大和十五届三中全会精神为指导，统一思想，
坚定信心，狠抓落实，不断完善各项措施，就一定能把粮食流
通体制改革不断推向深入，达到预期的目标。
《人民日报》 (1999年02月22日第2版) | 
