中国有１２亿人口，９亿在农村。保护耕地无疑就等于保
护我们的生命线。但近年来，我国土地管理和耕地保护面临的
形势十分严峻。为此，我国对现行的《土地管理法》进行了修
订，并将于１９９９年１月１日起实施。

　　金秋，是收获的季节，也是播种的季节。８月２９日，新
的《土地管理法》在九届全国人大常委会四次会议上修订通过。
这是一部全面推进土地管理改革的法律，它首次以立法形式确
认了土地基本国策的法律地位。

　　法律保护土地承包经营权农民吃了定心丸

　　河南省确山县农民陈双喜怎么也不会想到，十五届三中全
会刚刚开过，全国上下宣传土地承包期再延长３０年的热潮还
没有退去，自家承包的山林就被村支书的儿子强行霸占了。而
这时，这片他投资４０多万元、倾注了无数心血、已经经营得
有声有色的山林离承包合同确定的期限还有４０多年才到期。
面对电视记者的采访，村支书能把土地承包３０年的政策讲得
头头是道，但当记者问她为何纵容儿子的做法时，她却强硬地
说：“这个不能告诉你！”在权力面前，政策似乎成了一纸空
文。陈双喜欲哭无泪的双眼好像在告诉我们：农民太需要法律
这样一个强有力的武器了。

　　新的《土地管理法》明确规定：“土地承包经营期限为３
０年……农民的土地承包经营权受法律保护。”农村土地承包
经营期限３０年不变，是我国改革开放以来一直实行的政策，
这次将这项政策上升为法律，为稳定农村的经济制度提供了法
律依据。过去农民担心政策会变，现在则可以法律为武器捍卫
自己的合法权益。

　　此外，新的《土地管理法》还从多方面保护农民的土地财
产权利。新法明确了农民集体所有土地产权代表是村集体经济
组织或者村民委员会、村民小组或乡（镇）农村集体经济组织；
解决了农村集体建设用地使用权的法律保护问题；赋予了公民
知情权和监督权，规定在国家征用农民土地的时候，必须要公
告征地方案，听取被征地农民的意见；大大提高了征地补偿标
准；改变了过去在土地管理实践中行政机关的违法批地行为和
由用地者同时承担法律责任的做法，规定“非法批准征用、使
用土地，对当事人造成损失的，依法应当承担赔偿责任”等等。
这无疑是对农民利益的极大保护。

　　“化整为零”批地此路不通

　　据国土资源部负责人介绍，我国长期以来实行５级政府管
理土地、分级限额审批用地制度，这种土地管理模式导致不少
地方政府受利益驱动，在土地利用上只考虑局部和眼前利益，
时常采用“化整为零”、“下放土地审批”等方法扩大或变相
扩大自己审批土地的权力，从而使土地利用效率低，闲置浪费
土地严重，耕地面积不断减少。据统计，在国家冻结非农建设
项目占用耕地之前的１９８６年至１９９５年１０年间，全国
农业结构调整和灾害损毁耕地７０００多万亩，非农业建设占
用耕地达２９６０万亩。

　　为了保护耕地，新的《土地管理法》废止了土地分级限额
审批制度，实行一项更为严格的土地管理新制度土地用途管制
制度。首先，确立了国家实行土地用途管制的法律制度；其次，
将土地分为农用地、建设用地和未利用土地，将土地使用权分
为农用地使用权和建设用地使用权，并规定了不同的权利内容，
促使土地所有者和土地使用者在用途管制的前提下依法使用土
地；第三，将土地利用总体规划作为政府实施土地用途管制的
重要依据，明确规定土地利用总体规划的地位、作用及审批程
序，土地利用总体规划与城市规划、村镇规划的关系及其对城
市规模的控制等；第四，建立农用地转用审批制度，将农用地
转用审批作为实施用途管制的关键，凡农用地转为建设用地的，
必须由省级以上人民政府按照土地利用总体规划进行审批；第
五，严格控制乡村建设占用农用地和农村居民住宅建设用地。

　　划分管理职权土地收益分配有新规

　　现行的《土地管理法》在耕地管理方面存在着明显的缺陷，
主要表现在对农用地转为建设用地限制不足，不能有效控制建
设用地供应总量，不能适应耕地的需要，同时也不能保证建设
用地市场的正常运转。

　　新修订的《土地管理法》将“十分珍惜和合理利用每寸土
地，切实保护耕地”作为基本国策写进法律，将耕地总量动态
平衡的目标、耕地占补平衡制度、基本农田保护制度上升为法
律，特别明确了土地执法监察的对象，赋予了土地行政主管部
门在监督检查中的调查权、制止权和对国家工作人员违反土地
管理法规的处分建议权、直接处分权，并规定了单位和个人的
举报权，这无疑加大了土地执法力度。

　　此前，我国各级人民政府土地管理职权的划分带有浓厚的
计划经济色彩。新法则按照市场经济和用途管制的要求，依照
管理职权的性质对各级人民政府的土地管理职权进行了重新划
分，将土地利用总体规划的审批权、农地转用和土地征用的审
批权、土地供应总量的控制权等集中在中央与省两级政府。同
时，将执行性的权力下放到市县政府。

　　针对目前国有土地的控制权实际上在市、县政府的状况，
新修订的《土地管理法》强化了国家土地所有权权益，为国有
土地资产产权代表的确立提供了法律基础。同时，新法调整了
土地收益分配机制，规定“新增建设用地的土地有偿使用费，
３０％上缴中央财政，７０％留给有关地方人民政府，都专项
用于耕地开发”。这些规定既维护了国家土地所有权权益，又
从机制上改变了地方政府“多卖地、多收益”的做法，为耕地
总量平衡目标的实现提供了财政支持。

　　（摘自1998年11月10日《半月谈》作者：熊宁宁）

《网络文摘 》　第14期